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La comunicación en las entidades del sector público

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Numero: 
117
Fecha: 
Septiembre 5, 2005

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Este número del Son de Tambora hace parte de nuestra serie especial de análisis. En esta ocasión, Juan Camilo Jaramillo, Consultor en comunicación estratégica, ha respondido a la invitación abierta que La Iniciativa de Comunicación formula a su red, a escribir análisis críticos alrededor de la comunicación. Juan Camilo Jaramillo comparte con nosotros el texto de la conferencia que dictó en el marco del Encuentro Nacional de Comunicadores del Sector Oficial, que se llevó a cabo en Santiago de Cali, Colombia, el pasado agosto de 2005, alrededor del diseño de un modelo de comunicación para entidades del Estado.

La serie especial de análisis, cuyos números circulan el primer miércoles de cada mes, pretende divulgar opiniones críticas y generar diálogo. Nos es imposible garantizar la publicación de todos los artículos recibidos, dado nuestro número limitado de ediciones por año. Sin embargo, si desea hacer una contribución, comuníquese con Juana Marulanda - jmarulanda@comminit.com Muchas gracias.

LA COMUNICACIÓN EN LAS ENTIDADES DEL SECTOR PÚBLICO

En el año 2003, la firma Casals & Associates Inc. recibió el encargo de diseñar un "Modelo de comunicación pública organizacional e informativa y de la Rendición de cuentas a la sociedad, para entidades del Estado -MCPOI", en desarrollo del programa "Apoyo al Fortalecimiento de la Eficiencia y la Transparencia en el Estado Colombiano" de la Agencia de los Estados Unidos para le Desarrollo Internacional - USAID, modelo que debía recoger las conclusiones de un ejercicio previo con veintiún entidades del nivel territorial y dos del nivel nacional en Colombia. Se trataba de aportar nuevas miradas y procedimientos que contribuyeran a mejorar las relaciones de construcción de sentido al interior de las entidades y la interacción comunicativa de éstas con sus audiencias exernas, buscando, además, enriquecer el debate sobre la comunicación pública pero, sobre todo, de contribuir a la movilización social hacia el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.

El estudio a partir del cual se diseñó el MCPOI encontró cinco grandes problemas generales comunes a las entidades del sector público: la concepción de la comunicación que predomina, la carencia de una verdadera
cultura de la información, la relación que se da entre los servidores públicos en virtud de su relación temporal con las entidades, la tendencia a la inercia o resistencia al cambio y las relaciones que las entidades establecen con los medios masivos de comunicación.

Vale la pena repasar con algún detalle cada uno de estos cinco problemas:

CONCEPCION DE LA COMUNICACION

En términos generales, puede decirse que en el sector público la comunicación ha sido utilizada tradicionalmente para lograr dos grandes objetivos: i) cuidar la imagen del gobernante o del directivo de mayor nivel; y ii) administrar las relaciones con los medios masivos de comunicación. Esto explica por qué, lo que se encuentra en estas entidades por regla común son oficinas de prensa y protocolo y no áreas, jefaturas, direcciones o secretarías de comunicación; y por qué el perfil de los comunicadores vinculados está determinado por su formación y su experiencia como periodistas pero no cuentan las entidades con profesionales de la comunicación especializados y con experiencia en proyectos de comunicación organizacional.

Una deformación del concepto de comunicación, que proviene del enfoque funcional propio de la escuela norteamericana, ha interpretado sistemáticamente en forma equivocada, por lo demasiado simple y literal, la
idea de Mcluhan según la cual “el medio es el mensaje”, y nos ha inducido a volcar toda nuestra atención sobre el medio olvidando por completo el proceso y, por supuesto, el mismo mensaje. Al contrario de lo que se
proponía el genial teórico canadiense, que era precisamente alertar sobre el poder inusitado que podía adivinarse en el crecimiento desproporcionado de los medios, la noción generalizada que se transmitió hasta nosotros y que se trasmite aún en colegios y universidades, más que referirse a la comunicación como un proceso de interacciones internas y externas en las organizaciones, a lo que se refiere es a administrar medios, es decir, a hacer comunicaciones: por eso hay oficinas y áreas administradoras de medios que se definen como proveedoras de esos medios y nadie en las entidades se ocupa de la comunicación, esto es, del sentido que se transmite a través de ellos. Pero es legítimo hacerse la pregunta: ¿Cuántas comunicaciones se
hacen en una entidad? Y la respuesta es evidente: una sola, la que está orientada al cumplimiento de sus objetivos misionales.

De esta manera la trampa del lenguaje enmascara una deformación de la cultura y, Por regla general, la comunicación, mal definida por un plural vacío de sentido como "comunicaciones", no es entendida como el eje
organizacional transversal de carácter estratégico que hace posibles prácticas cotidianas de generación de conversaciones y de interacciones comunicativas proactivas y exitosas, sino como un simple instrumento de
apoyo.

Un enfoque desde la comunicación para las entidades del Estado que garantice que efectivamente sus prácticas de interacción estén enfocadas a la construcción de lo público y a la generación de confianza, debe conducir, necesariamente, al establecimiento de políticas de comunicación y a la formulación de parámetros que orienten el manejo de la información. Y aquí es pertinente hacer una necesaria distinción entre lo que son las prácticas comunicativas —como las formas concretas de relacionarse en la organización— y las estrategias de información. De ahí la urgencia de construir el concepto de la comunicación en las entidades del Estado como algo inherente a la cultura organizacional y no solamente como una práctica focalizada de manera exclusiva a la difusión de mensajes informativos.

Una caracterización de las prácticas comunicativas en las entidades del Estado, permite establecer por lo menos tres grandes cuestiones, que deben ser abordadas y resueltas para que efectivamente sea posible ordenar y direccionar la comunicación en ellas:

  1. La primera cuestión tiene que ver con la pregunta acerca de en qué área debe recaer la responsabilidad del proyecto comunicativo. En términos generales, las entidades del Estado no tienen clara la importancia estratégica del manejo comunicativo e informativo con respecto a sí mismas y a sus relaciones con la sociedad.

    Como resultado de tal concepción, los directores o jefes de prensa se limitan a cumplir funciones de apoyo y operación y es el gobernante o directivo más alto, quien finalmente define lo que se debe comunicar y cómo debe ser comunicado. En pocas palabras, no hay ninguna propuesta dentro de la estructura interna para que las interacciones comunicativa institucionales respondan a un plan maestro, es decir, a un Plan Estratégico de Comunicación, que a su vez se fundamente en políticas institucionales que la dimensionen como un macroproceso estratégico transversal a la administración y, por consiguiente, implementado y ejecutado desde todas y cada una de las áreas y dependencias en sus interacciones comunicativas cotidianas.


  2. La segunda cuestión tiene que ver con el direccionamiento y la orientación de la comunicación en las entidades. Además de definir si la comunicación debe estar en cabeza de una u otra área, es necesario partir
    del reconocimiento de que toda entidad requiere de una instancia productora de sentido que ordene y dirija el conjunto de sus acciones comunicativas. En la práctica, ésta no es una función que esté considerada en la estructura organizacional, ni los integrantes de las unidades de alta dirección asumen en forma consciente el rol de mediadores de primer nivel de los procesos comunicativos.

  3. La tercera cuestión tiene que ver con el estilo de dirección y la manera como éste afecta la construcción de visión compartida. Si el gobernante o directivo de mayor nivel es el único punto de encuentro para sus más inmediatos colaboradores, es evidente que la única posibilidad de articulación de sentido es él mismo en relación con cada una de las áreas; y este tipo de manejo se reproduce por lo general en la configuración de sistemas de dirección por feudos o pequeños núcleos de poder, donde cada directivo responde directa y exclusivamente por el desempeño de su área al directivo de mayor nivel y no establece relaciones comunicativas sinérgicas con el resto de la organización.


CULTURA DE LA INFORMACION

Un riesgo central en las entidades del Estado es la carencia de una cultura de la información, entendida como la práctica del registro permanente y sistemático de aquello que es susceptible de ser convertido en
información.

Por su naturaleza pública, en las entidades del Estado se manipula un gran volumen de datos cuya sistematización y procesamiento, efectuada en forma adecuada y oportuna, se constituye en información fundamental para interpretar y entender los procesos de la sociedad. Sin embargo, la actitud de los servidores públicos dista mucho de asumir esta obligación como parte de su cultura cotidiana.

Si aceptamos que la información es el resultado de recuperar, registrar y procesar una serie de datos dispersos para convertirlos en pistas, indicios o indicadores, en algo con sentido; y si además reconocemos que la información adquiere valor en la medida en que es analizada e interpretada o reflexionada para ser convertida en conocimiento, la cultura de la información debe articularse en torno a unos procedimientos funcionales formalmente establecidos que den cuenta de los procesos, pero, sobre todo, ha de resultar de una actitud dispuesta por parte de quienes tienen a su cargo esta responsabilidad y de todos los servidores públicos en general, pues resulta claro que sin el concurso de quienes son los generadores de los insumos básicos que producen la información, las entidades nunca podrán cumplir cabalmente con el deber de su adecuada socialización.

De la misma manera la ausencia de una cultura de la información afecta las relaciones comunicativas entre las entidades y la sociedad. Y, aunque es preciso reconocer que en términos generales efectivamente las entidades la hacen circular, o por lo menos que la proporcionan aunque sea de manera asistemática, incompleta y poco contextualizada a los medios masivos, precisamente por lo que no disponen de criterios ni parámetros para su difusión no han creado ni los mecanismos ni los procedimientos pertinentes y suficientes para hacerlo en forma adecuada y sistemática.

Así, las oficinas de prensa recurren en forma indiscriminada y poco técnica a mecanismos como las ruedas de prensa, la emisión de boletines o la producción de declaraciones sin tener en cuenta los alcances y limitaciones de cada uno de estos instrumentos y no existen en las entidades manuales ni reglamentos que estipulen con claridad a quién le corresponde asumir la vocería institucional en determinados temas ni mucho menos en situaciones de crisis.

TEMPORALIDAD

La temporalidad, es decir, la manera como los servidores públicos se ubican frente a las administraciones de acuerdo con el horizonte que se desprende de su relación con ellas en el tiempo es importante, como factor de cohesión o de desarticulación, en la búsqueda de elementos comunes que hagan posible la construcción de sentido compartido en las entidades del Estado.

En estas entidades pueden reconocerse por lo menos tres tipos de relación temporal: la de los directivos, la de los servidores públicos de carrera administrativa y la de los asesores y contratistas administrativos y
operativos.

  1. El horizonte temporal de los directivos se caracteriza por una memoria de corto plazo referida al periodo que les correspondió desde que llegaron y durante el tiempo que saben que van a permanecer y se proyecta en función de lo que están haciendo y de las metas que se proponen durante su vinculación a la entidad. Su tiempo es finito y está caracterizado por la inmediatez.

  2. Los funcionarios de carrera administrativa, por su parte, tienen un horizonte de memoria de largo plazo y sienten que, por haber permanecido más tiempo en la entidad, son "residentes", en tanto que ven a los directivos como "visitantes" cuya permanencia, en últimas, siempre será transitoria. Para ellos en el transcurso de su "visita" cada directivo "inventa" o impone sus propios criterios y procesos —que en fin de cuentas tampoco tendrán mayor incidencia ni permanencia puesto que su vigencia está determinada por el tiempo que su gestor permanecerá en la entidad.

  3. El horizonte temporal de los asesores y contratistas se caracteriza por la ejecución específica de las actividades para las cuales fueron contratados, dentro del período establecido que generalmente es de corto
    plazo, actividades que se realizan en muchos casos en forma desarticulada y sin llevar registros apropiados de su gestión, lo cual afecta la continuidad de los proyectos y enrarece el clima organizacional.


Unas relaciones de temporalidades tan fragmentadas y desiguales como éstas, traen a su vez como consecuencia por lo menos cuatro tensiones que afectan el clima organizacional en las entidades:

  1. Una especie de diálogo de sordos en el cual los "visitantes" sostienen que es imposible trabajar con el personal de carrera porque no se interesan en nada y no tienen sentido de pertenencia al proyecto político de cada administración y los "residentes" sostienen que falta liderazgo y compromiso por parte de los "visitantes", con lo cual se configura una preocupante fisura organizacional que, de no ser superada, difícilmente permite la construcción de sentido colectivo y de visión compartida.

  2. El sentido de pertenencia de los servidores públicos —en cuanto a asumir que hacen parte de una entidad con una clara y determinada personalidad organizacional— es, en general, bajo, pero, en cambio, sí hay en muchos de ellos sentido de pertenencia frente a defender privilegios, lo que se convierte en un obstáculo importante para generar cualquier proceso de cambio.

  3. Problemas que afectan la visión compartida en las entidades, como el hecho de que se registran adhesiones y simpatías o contradicciones y antipatías con los directivos "visitantes" y con los "asesores" de cada administración, que le confieren a la coherencia organizacional una estructura reticular y episódica difícilmente recuperable como cultura organizacional.

  4. Sucede con frecuencia que al comienzo de las administraciones se trabaje bien, con ganas de transformar, en un ambiente proactivo, muy propositivo, que logra resultados, pero, por lo general, después de un tiempo
    determinado, los funcionarios empiezan a trabajar en función de lo que ya está por terminar y de lo nuevo que puede llegar, lo cual, por obvias razones, trae como consecuencia un clima organizacional negativo de
    desazón e incertidumbre en cuanto a la continuidad de los proyectos y del estilo de dirección.


INERCIA

La actitud de los servidores públicos frente al cambio puede ser definida como de inercia, es decir, de desidia e inacción, a partir de factores como la tradición cultural de cada entidad; la existencia de patrimonios políticos establecidos que son respetados también por tradición y por el juego de intereses que es característico de la política y la recurrencia en el reemplazo periódico de directivos que pueden organizar, y de hecho organizan la gestión, de acuerdo con su criterio y no en ajuste a un proyecto organizacional de largo plazo.

En términos culturales la resistencia al cambio es un fenómeno generalizado en nuestra sociedad y por consiguiente en las entidades; ahora bien, aunque se trata de un comportamiento relativamente natural, en las entidades del Estado no parece existir una noción del cambio lo suficientemente clara como para que la gente le apueste a las transformaciones.

A esto se suma un nivel significativo de desesperanza y escepticismo sustentado en el hecho, ya señalado, de que los cambios planteados por cada administración no cuentan con ninguna garantía de perdurabilidad.

Un proyecto comunicativo que interprete y asuma el cambio no como un problema sino como una condición derivada del relevo administrativo que es característico de la democracia, tendría que diseñar mecanismos de
alineamiento estratégico y de consolidación de visión compartida que obliguen a las nuevas administraciones a concertar propósitos comunes con los servidores públicos de carrera, buscando movilizarlos a través de
mecanismos participativos y de estilos de dirección que se basen en el trabajo colaborativo, en la comprensión de la información como un bien colectivo y en la receptividad a sus propuestas y necesidades.

RELACION CON LOS MEDIOS MASIVOS DE COMUNICACION

Las relaciones entre las entidades del Estado y los medios masivos de comunicación deberían caracterizarse por la armonía y la sana interdependencia, dado el rol que estos juegan como instancias veedoras de la sociedad y como generadores de opinión, cuya responsabilidad deriva, al igual que la de las entidades, de la defensa del interés común y de la construcción de lo público.

Sin embargo, otro de los riesgos que afronta la práctica comunicativa en las entidades del Estado, tiene que ver con la difícil e inestable relación que establecen con los medios, con la manera como estos interpretan su responsabilidad de informar a la sociedad acerca de la gestión administrativa o de gobierno y con las dificultades en el diálogo que las entidades establecen con la colectividad en el contexto de las sesiones de
Rendición de Cuentas política, precisamente porque no han logrado comprender que su responsabilidad es con la sociedad y no con los medios y casi siempre terminan rindiéndole cuentas a los medios y no a la sociedad.

El carácter político de algunos medios de comunicación y las presiones del mercado, por otra parte, en muchas oportunidades no facilitan la acción comunicativa e informativa de las entidades. En la actuación de algunos medios predominan la desconfianza, el interés político, el utilitarismo económico y el sensacionalismo, y en no pocas oportunidades los intentos de las entidades por comunicarse con la sociedad son torpedeados por ellos, desde sus intereses particulares. Esgrimiendo argumentos basados en la
libertad de prensa, en la autonomía periodística y en la búsqueda de la verdad, la postura de algunos medios no siempre es proactiva a construir relaciones de confianza entre el Estado y la sociedad, pues parten de
suponer el dolo y la mala intención de las administraciones. A esto se suma la falta de claridad y en muchos casos de transparencia por parte de las entidades en su intención comunicativa, y es más o menos generalizada la práctica de utilizar la pauta publicitaria y el poder como mecanismo de presión para ganar el favor de los medios. De esta manera, todos estos factores, combinados en una mezcla perniciosa y dañina, terminan por constituir una verdadera Torre de Babel de la cual solo resultan el mutuo recelo y la negatividad.

Frente a esta situación, la postura de las entidades debería proponerse un sincero y transparente proceso de reconciliación y encuentro con los medios sobre la base del interés colectivo, a partir del cual sea posible empezar a construir una sana y productiva relación comunicativa que beneficie el cumplimiento de los objetivos de ambos actores (los medios y las entidades) por igual.

EL RETO

Planteada así la situación, es claro que la comunicación no está contribuyendo a consolidar la institucionalidad y a fortalecer a las entidades, sino que, por el contrario, su práctica desordenada y caótica constituye en no pocas oportunidades un factor de desestabilización organizacional. Irónicamente su función primordial, que es garantizar la construcción de sentido compartido, se convierte en una disfunción que distorsiona y dificulta las interacciones, es decir, que por pura sustracción de materia es más proclive a la desarticulación del sentido y a su atomización que a la construcción de horizontes comunes.

Frente a este panorama es urgente que el Estado asuma el reto de cuestionarse y replantear el valor que le asigna a la comunicación y que empiece a asumirla como un macroproceso organizacional estratégico fundamental para el cumplimiento de sus propósitos misionales y no como un mero proceso funcional e instrumental de apoyo. + No es posible que la inversión en proyectos de comunicación organizacional se siga considerando suntuaria e innecesaria, no tiene presentación que entidades tan importantes para la sociedad, puesto que tienen la responsabilidad de administrar lo público, es decir, lo que conviene, interesa y afecta a todos por igual, continúen asumiendo que su única dimensión comunicativa es la de garantizar el titular de primera plana y ejercer el periodismo institucional, desatendiendo su necesidad de construir un sólido entramado de interacciones comunicativas sanas y productivas, hacia su propio interior y hacia la sociedad, que hagan más eficiente el trabajo y garanticen un exitoso cumplimiento de su función constitucional.

Finalmente, un ordenamiento metodológico y estratégico de estos cinco problemas, conduce a proponer ocho grandes ejes temáticos que deben ser trabajados desde la comunicación en las entidades del Estado:

  1. La capacidad de las entidades de ser receptivas para escuchar a los propios servidores públicos y al ciudadano en sus requerimientos, propuestas, sugerencias y reclamos, tomar decisiones para mejorar su desempeño y enriquecer sus procesos de planeación a partir de esta información y socializar esas decisiones de manera oportuna, adecuada y suficiente.

  2. La promoción y consolidación de una cultura de servicio que entienda al ciudadano como el interlocutor esencial del servidor público, que no por casualidad ha sido nombrado de esta manera, y que lo capacite y motive en forma adecuada para relacionarse con él en términos de calidez, oportunidad, diligencia, respeto y consideración.

  3. El alineamiento estratégico sistemático y permanente de los servidores públicos con respecto al contenido misional y a los planes estratégicos y de desarrollo, mediante un redimensionamiento de los conceptos de inducción y reinducción que deben serlo al proyecto y no al cargo como usualmente se
    entienden.

  4. La promoción permanente del trabajo colaborativo mediante la consolidación de redes de apoyo mutuo y la búsqueda de un estilo de dirección participativo y democrático que atenúe el impacto de la fractura propia de las diferentes relaciones de temporalidad que se dan entre los servidores públicos y las entidades.

  5. La consolidación de una cultura de la información basada en la existencia de procesos y sistemas de información que efectivamente hagan de este insumo fundamental un bien colectivo generador de comprensiones y de conocimiento.

  6. La adecuada circulación y socialización de la información en todas las direcciones posibles, es decir, de manera descendente de la alta dirección hacia los demás niveles, ascendente desde los demás niveles hacia la alta dirección, cruzada entre los servidores públicos y horizontal entre las diferentes áreas.

  7. La correcta aplicación del principio de publicidad de la gestión.

  8. El correcto posicionamiento de las entidades en la sociedad basado en la transparencia y en la generación de confianza en el Estado.

Juan Camilo Jaramillo
comunicacionpublica@hotmail.com

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Este número del Son de Tambora expresa un punto de vista personal; ha sido escrito y firmado por sus autores. Las opiniones que aquí se expresan reflejan su pensamiento individual y no necesariamente, el de La
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El Son de Tambora pretende cubrir una amplia gama de actividades acerca de la comunicación para el desarrollo. La inclusión de un tema o idea en el boletín no implica apoyo o acuerdo de los socios.

Envíe información para el Son de Tambora a Juana Marulanda, Editora, jmarulanda@comminit.com

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