La pobreza en conceptos, realidades y políticas: una perspectiva regional con énfasis en minorías étnicas

Autor: Martín Hopenhayn.
División de Desarrollo Social, CEPAL.

 

Concepto de pobreza: el debate en curso

 

La pobreza es un fenómeno difundido en América Latina y el Caribe y hace parte tanto de las insuficiencias dinámicas del desarrollo como de los estilos de desarrollo que han prevalecido secularmente en la región. Tales estilos definen el acceso de los individuos y sus familias al uso y control de los recursos, y hasta la fecha lo han hecho de manera particularmente desigual, al punto que nuestra región ostenta el triste récord de contar con la peor distribución del ingreso del mundo. Fenómeno nada nuevo, pero simpre vigente.

 

Lo anterior gravita decisivamente sobre condiciones e incidencia de pobreza.Cuánto más bajo y discontinuo el crecimiento económico, más centrado en bajos salarios y sobre-explotación de recursos primarios, y menor su capacidad redistributiva, más tiende a perpetuarse la incidencia de pobres sobre el total de la población. A esto se agregan en las últimas décadas condiciones específicas que constituyen verdaderos amplificadores y reproductores de la pobreza. En primer lugar, y en el ámbito laboral, el hecho de que hoy tres de cada cuatro empleos que se generan son en el sector informal, donde en promedio los ingresos son muy inferiores, se carece de redes de seguridad social, los niveles de productividad y capital humano son bajos, y consolidan verdaderos cordones productivos de pobreza.

 

En segundo lugar, en el ámbito educativo, si bien hoy los latinoamericanos tienen, en promedio, cuatro años más de educación formal que la generación precedente, requieren al menos 12 años de escolaridad para tener buenas opciones de salir de la pobreza o no caer en ella. Y dado que los logros educacionales están altamente segmentados según los ingresos familiares de los alumnos, entonces nos encontramos con una situación en que la pobreza se reproduce intergeneracionalmente.

 

Por último, enfrentamos un escenario global muy inestable en el flujo y reflujo financiero, lo que imprime mayor vulnerabilidad de las economías nacionales a los shocks externos; esto hace que en tiempos de contracción sean muchos los que caen bajo la línea de pobreza.

 

Por otro lado el concepto mismo de pobreza está hoy sujeto a fuertes debates. Hasta ahora, la pobreza se ha definido en el campo de las políticas y de las agencias del desarrollo en función de los instrumentos disponibles para cuantificarla. En otras palabras, existe bastante refinamiento para evaluar la pobreza en términos monetarios, pero poco refinamiento para considerarla en aspectos no medibles.Recordemos que la forma consagrada y convencional de medir la pobreza está correlacionada estrechamente con la disponibilidad o no de ingresos para satisfacer necesidades básicas. La ecuación ha consistido en estimar el costo de una canasta familiar y cotejarlo con los ingresos de las familias. La combinación de cálculo económico con información censal y de encuestas de hogares permite ir corrigiendo datos que nos hablan del porcentaje de pobres en un país cualquiera. Así, se ha definido como pobre el grupo familiar cuyos ingresos son inferiores al doble del monto fijado para adquirir mensualmente una canasta familiar, y como pobre extremo a a aquellas familias cuyo ingreso mensual no supera el precio de una canasta familiar.

 

Esta definición ha sido ampliamente utilizada y aceptada porque permite un cálculo fácil, comparable entre distintos grupos y a lo largo del tiempo, y hace posibleestimaciones agregadas. Por supuesto, tiene como gran limitación el hecho de que restringe las necesidades básicas a aquéllas vinculadas con la supervivencia y el recurso humano, sin consideraciones sobre identidad, libertad o proyecto de vida. Así, escapan a la noción de pobreza aquellas "pobrezas del alma", por llamarlas de algún modo, y que no tienen que ver necesariamente con la disposición de activos económicos, pero sí con la calidad de vida, la democracia, el desarrollo de la cultura y la convivencia cotidiana.

 

Pero al mismo tiempo es importante indicar que existe también una relación fuerte entre la pobreza dura, medida en términos de ingresos, y la dificultad para llevar adelante proyectos de vida, afirmar valores y cosmovisiones propias, y tener acceso a interlocución en espacios públicos más amplios. Los más pobres en recursos monetarios suelen ser los más excluidos del poder político, los más privados en el ejercicio pleno de la ciudadanía, y los más privados de conocimientos y vínculos para poder llevar adelante los proyectos de vida que se proponen. Obviamente cuando hablamos de pobreza en relación a las minorías étnicas, necesitamos manejarnos con un concepto amplio que vaya desde la salud hasta la justicia, desde la educación hasta el respeto de la identidad, desde las remuneraciones hasta el poder de decisión.

 

Recientemente, la literatura sobre el tema ha querido enriquecer el concepto de pobreza. Tanto en base a la experiencia más rica en el campo de la política social y del trabajo de las ONGs con grupos pobres, como también debido a debates en el campo de la teoría, la pobreza se hace cada vez más difícil de reducir a la medición de canastas e ingresos familiares. Existe mayor conciencia de que la pobreza también es asunto de capacidades, patrimonio, rasgos adscriptivos, capital social y capital simbólico, condiciones ambientales, libertades positivas, articulación con redes sociales y vulnerabilidad a los ciclos económicos, entre otros. En la óptica del desarrollo humano, la pobreza no sólo se entiende en términos de ingresos sino sobre todo por la la falta de posibilidades de personas y grupos para desarrollar plenamente las capacidades que lepermiten emprender sus proyectos de vida. Hace más de dos décadas la CEPAL definió la pobreza como "un síndrome situacional en el que se asocian el infraconsumo, la desnutrición, las precarias condiciones de vivienda, los bajos niveles educacionales, las malas condiciones sanitarias, una inserción inestable en el aparato productivo, actitudes de desaliento y anomia, poca participación en los mecanismos de integración social, y quizá la adscripción a una escala particular de valores, diferenciada en alguna medida de la del resto de la sociedad" (Altimir, 1979).

 

Hoy existe cierto consenso en que la pobreza es la privación de activos y oportunidades esenciales a los que tienen derecho todos los seres humanos. En este sentido la pobreza, en sus distintas formas, puede entenderse como falta de realización de derechos, sean estos de primera generación (derechos civiles y políticos) o de segunda generación (derechos económicos, sociales y culturales). De modo que tanto la falta de libertades como de opciones de participación o representación políticas, acceso a ingresos y empleo, uso de lenguas nativas, afirmación de la identidad cultural, y acceso a educación y salud, son tanto carencias de ciudadanía (entendida como titularidad de derechos) como formas de pobreza. Y si tanto la pobreza como las carencias en la titularidad de derechos se relacionan con el acceso desigual y limitado a los recursosproductivos, y con la escasa participación en las instituciones sociales y políticas, las demandas en el campo de la ciudadanía son también demandas de recursos que permiten superar condiciones de pobreza. En tanto realización de derechos exigibles, la asignación de estos recursos, tanto materiales como simbólicos, deben hacer parte de la política pública, de la responsabilidad del Estado, y deben concernir al conjunto de la sociedad.

 

Esto es muy importante cuando consideramos las demandas de reconocimiento y ciudadanía de las minorías étnicas y de género. Porque planteado en términos de ciudadanía, vale decir, de derechos, las demandas de reconocimiento pueden ligar la esfera política, la esfera cultural y la esfera material de la pobreza. Los grupos étnicos están muy conscientes de que sus condiciones de pobreza no se resuelven por la buena voluntad de terceros sino por la movilización propia y por la visibilidad que logran en espacios de decisión y poder.Con esto se hace más compleja la definición de la pobreza, pero al mismo tiempopermite entender la pobreza como un proceso que viven personas de carne y hueso,sujetas a múltiples variables relacionadas con falta de capacidades propias tanto como por5 restricciones impuestas por el medio. La pobreza deriva de un acceso restrictivo a la propiedad, de un ingreso y consumo bajo, de limitadas oportunidades sociales, políticas y laborales, de bajos logros en materia educativa, de acceso restringido a la atención en salud y nutrición, y del acceso, del uso y control sobre los recursos naturales y en otras áreas del desarrollo. En la perspectiva de Amartya Sen y su enfoque de las capacidades y realizaciones y que posteriormente se asimiló a necesidades, una persona o un hogar es pobre si carece de las capacidades para realizar un cierto mínimo de actividades, que le permiten generar por sus propios medios (capabilities and functions, según Sen) los recursos para acceder a un nivel de vida y de consumo acorde tanto con la satisfacción de las necesidades básicas como con la participación en la sociedad. (Sen, 1992). Desai propone cinco capacidades básicas y necesarias: la capacidad de permanecer vivo y de gozar de una vida larga; capacidad de asegurar la reproducción intergeneracional biológica y cultural; capacidad de gozar una vida saludable; capacidad de interacción social (capital social) y la capacidad de tener conocimiento y libertad de expresión y pensamiento (Control Ciudadano, 1997). De esta forma, la pobreza se enlaza con ladimensión de los derechos de las personas a una vida digna y que cubra sus necesidades básicas.

 

Si bien la multidimensionalidad de la pobreza hace que muchos pobres lo sean en unos sentidos y no en otros, lo cierto es que la pobreza material, entendida básicamente como insuficiencia en ingresos para satisfacer necesidades básicas, suele ir acompañada de gran parte de las pobrezas en capital social y simbólico. A modo de ejemplo, quienes son pobres tienen, en promedio, menos acceso a la educación y el conocimiento que quienes no lo son, como también tienen menor acceso al poder político, a servicios de calidad, a vidas saludables, a la comunicación a distancia y a un trato digno. De allí que la pobreza no es sólo una situación, sino un círculo vicioso en que las situaciones de carencia tienden a perpetuarse. En el panorama regional, puede decirse que se están realizando esfuerzos significativos para cortar este círculo vicioso interviniendo al menos en dos ámbitos de la pobreza simbólica: el educativo (ampliando la educación de calidad hacia el conjunto de la sociedad) y el político (afianzando democracias representativas de los distintos actores sociales).

 

Por último, es preciso destacar la interrelación de los conceptos pobreza con los de desigualdad, distribución, exclusión, vulnerabilidad y marginalidad, por citar algunos.Cuando la pobreza se define por sus dimensiones más amplias e inclusivas los conceptos de exclusión y desigualdad tienden a ser incluidos en él, aún cuando es posible diferenciarlos analíticamente. Sin embargo, la distinción es importante en la medida que el enfoque escogido definirá políticas y programas diferentes para enfrentar el fenómeno.

 

Llaman la atención los altos y persistentes niveles de pobreza en la mayoría de los países de la región, sobre todo porque esta pobreza se relaciona fuertemente con con una mala y rígida distribución del ingreso. Más rec ientemente, la pobreza y concentración del ingreso se relaciona con un nuevo mundo laboral donde los rasgos principales son el aumento de la brecha salarial, por un lado, y, por otro lado, los procesos masivos de precarización e informalización del empleo, que debilitan el principal mecanismo histórico de integración social, el trabajo. Si a esto sumamos el impacto negativo de los ciclos financieros sobre el tejido social, y la merma en redes de protección social por efecto del tipo de modernización predominante, lo que tenemos es una situación donde los pobres, además de pobres, se vuelven más excluidos o más vulnerables.

 

La persistencia de la pobreza es elocuente. Si bien la mayoría de los países de la región experimentó una disminución porcentual significativa de la incidencia de la pobreza y la indigencia, tanto en las áreas urbanas como rurales durante la década de los 90 (CEPAL, Panorama Social 2000-2001), a fines de la década pasada el 44 por ciento de la población latinoamericana permanecía en cond ición de pobreza, incidencia superior al 40.5% de 1980. Más allá de la extrema heterogeneidad en niveles de pobreza por países, pueden distinguirse, al menos hasta fines de 1999, dos grupos de países: aquellos cuya pobreza sólo alcanzaba a los cuatro primeros deciles, vale decir, con menos de 40% de incidencia de pobreza; y los de pobreza alta, con 5 o más deciles en condición de pobreza. El primer grupo incluye a Uruguay, Chile, Costa Rica, Argentina, Panamá,Brasil, República Dominicana y México; y el segundo a Venezuela, El Salvador, Perú, Colombia, Paraguay, Bolivia, Guatemala, Ecuador, Nicaragua y Honduras.

 

Lo anterior nos muestra que en gran parte del mapa de la región los pobres son mayoría. En el largo plazo, preocupa la rigidez en la incidenc ia de pobreza allí dónde ésta es más alta, asociada además a un patrón demográfico donde la mayoría de los pobres siguen siendo rurales. En este sentido los datos muestran la necesidad de diferenciar entre pobrezas seculares y otras cuya variación parece muy ligada a los vaivenes del crecimiento Vale decir, cabe diferenciar entre tendencias históricas y tendencias recientes a la exclusión, las primeras extensivas y las segundas intensivas. Además, el incremento del desempleo abierto en años recientes golpea con mayor fuerza a los pobres y refuerza la mala distribución del ingreso, cuya evolución durante la década reafirma el carácter concentrador que caracteriza secularmente a las economías de AméricaLatina.

 

Efectivamente, en América Latina y el Caribe la relación entre pobreza y desigualdad es de larga data, y la región es considerada la más inequitativa del mundo. Alrededor de 1999 sólo un 5% de la población de la región percibía un cuarto del total del ingreso, y el 10% már rico recibía el 40%; en tanto en el sudeste asiático el 5% percibe el 16% del ingreso y, en los países industrializados de mayor desarrollo, el 13% (Casassus, 2003). En América Latina la relación entre pobreza y desigualdad es de larga data. La concentración del ingreso constituye una variable que incide directamente sobre los plazos posibles de superación de la pobreza. De modo que en el análisis de la pobreza no se puede ignorar el patrón medio de bienestar de la sociedad.

 

Esto hace que la relación entre pobreza y desigualdad tenga una doble implicancia sobre la pobreza. Primero, porque nos habla de la pobreza evitable de acuerdo al nivel del ingreso medio de una sociedad; segundo, porque nos habla de una pobreza relativa en función de los niveles de desarrollo alcanzado por esa misma sociedad. Así, si consideramos el caso latinoamericano, vemos que en 19 99 la incidencia de la pobreza excedía en tres puntos porcentuales al 41% registrado en 1980, en circunstancias que los ingresos per cápita en 1999 eran claramente superiores a los de 1980. Tenemos, pues,una situación contradictoria en que el ingreso medio y total de la sociedad aumentó en dos décadas y la incidencia de pobreza, en lugar de descender gracias al crecimiento económico, se incrementó. ¡Clara ilustración del aumento de las desigualdades!

 

Pobreza y adscripción étnica

 

En general, se calcula que en América Latina y el Caribe hay entre 40 y 50 millones de indígenas divididos en unos 410 grupos étnicos diferentes, cada uno de los cuales tiene su idioma, su organización social, su cosmovisión, su sistema económico y modelo de producción adaptado a su ecosistema. Cinco países agrupan casi el 90% de la población indígena regional: Perú (27%), México (26%), Guatemala (15%), Bolivia (12%) y Ecuador (8%). La población negra y mestiza afrolatina y afrocaribeña en la región alcanza unas 150 millones de personas, lo que significa alrededor de un 30% de la población total de la región. Con relación a su ubicación geográfica, se ubican especialmente en Brasil (50%), Colombia (20%) y Venezuela (10%).

 

Tras siglos de exclusión y dominación, a principios del nuevo milenio los pueblos indígenas y afrodescendientes presentan los peores indicadores económicos y sociales y tienen escaso reconocimiento cultural y acceso a instancias decisorias. Además, la discriminación étnica y racial también está en la base de los sentimientos xenofóbicos en los países de la región. Tal discriminación se transfiere al otro-extranjero, sobre todo si no es blanco y migra desde países caracterizados por una mayor densidad de población indígena o afrodescendiente.El origen más remoto de la exclusión y la segregación étnica y racial se encuentra en la instauración del régimen de conquista, colonización y esclavismo. El dominio de territorios, la apropiación de la riqueza natural del continente, la hegemonía política y cultural, el sometimiento o la evangelización, y, muy especialmente, la incorporación masiva de mano obra a las faenas agrícolas y mineras, así como a servicios domésticos,fueron eslabones del sometimiento y la discriminación de grupos indígenas y poblaciones afrodescendientes. Esto se llevó a cabo mediante el denominado "servicio personal" o "encomienda", y en la esclavitud o trabajo forzado.

 

Mientras la conquista fue un proceso de sometimiento, exterminio y avasallamiento de la cultura de los pueblos indígenas, durante la colonia la estratificación y organización de la sociedad estuvo plenamente ligada a patrones de jerarquización cultural y racial. Sobre esos patrones se construyó la pirámide social, cuyo escalón más bajo era ocupado por los esclavos africanos y en cuya cúspide se ubicaban los lusohispanos.Indígenas y mestizos estaban a medio camino entre ambos. La movilidad se restringió a algunos estratos de mestizos. El mestizaje permitió mitigar esta jerarquización en alguna medida, poniendo en cuestión el concepto de "pureza de raza" que operó como resorte ideológico de la discriminación y el sometimiento forzado.

 

En Brasil las teorías raciales importadas en el siglo XIX debieron morigerarse,dado que el mestizaje se constituyó en gran soporte demográfico de la sociedad nacional,adquiriendo incluso connotaciones positivas en cuanto al origen del carácter nacional y al fruto de la amalgama entre blancos, afrodescendientes e indígenas. Sin embargo hasta hoy la población afrodescendiente de Brasil padece niveles de exclusión mucho mayores que otros grupos de la población general del país, en términos de acceso al empleo, a los ingresos, a la educación, a espacios deliberativos y a indicadores generales de bienestar.

 

A principios del nuevo milenio los grupos indígenas y afrodescendientes presentan los peores indicadores económicos y sociales y son, en gran medida, los más pobres entre los pobres de la región . La mayor incidencia de la pobreza en estos grupos obedece tanto a formas seculares de discriminación como a sus consecuencias actuales en términos de educación, propiedad sobre activos, empleo y acceso a servicios, entre otros.

 

La pobreza indígena y no indígena en América Latina

 

La mayor parte de los pueblos indígenas viven en condiciones de extrema pobreza (Psacharopoulos y Patrinos, 1994, 1999; Plant, 1998). En Guatemala, México, Bolivia y Perú, el porcentaje de población indígena que vive en condiciones de pobreza supera el 60% (Peyser y Chackiel, 1994; Hernández, 1994; Psacharopoulus y Patrinos, 1994). Aún en países como Chile, la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN) de 1996, muestra que mientras la pobreza afecta a la población indígena en un 35,6%, sólo el 22,7% de la población no- indígena vivía en condiciones de pobreza. Para el año 2000 esta situación no varió sustancialmente, y en comparación con 1996 la pobreza indígena aumentó en seis regiones de Chile, mientras la pobreza no ind ígena sólo aumentó en una de ellas, manteniéndose la brecha de pobreza entred población indígena y no indígena.

 

Esta concentración de pobreza se refleja, además, en la brecha en condiciones de vulnerabilidad. En Bolivia, hace una década se estimaba que 75 niños de cada mil nacidos vivos morirían antes de cumplir el primer año de vida, y que la mayor parte de esta nueva población es de origen indígena (Schutter, 1994). En México, hasta hace un lustro más del 50% de las viviendas ubicadas en regiones indígenas no tenía electricidad,68% carecía de agua entubada, 90% de drenaje y 76% tenía piso de tierra. El Censo de 1990 reveló que en las localidades con 30% y más de población indígena, 26% de los habitantes entre 6 y 14 años no acudió a la escuela, sólo el 59% de los mayores de 15 años sabía leer y escribir y 37% no había asistido nunca a la escuela (Enríquez, 1998).

 

En Honduras, hacia fines de la década pasada el analfabetismo de los grupos indígenas alcanzaba a 87%, a lo que se suma bajo nivel en nutrición y salud, limitado acceso a los bienes y servicios y desigualdad de oportunidades. En dicho país, donde 6.3 millones de personas viven en condiciones de pobreza, habitan las etnias xicaque, lenca, chortis, pech, misquitos, tawhakas, tolupanes, además de negros y ladinos (Reuters, 16-8-2000).

 

En Ecuador, más del 80% de la población indígena rural vive en situación de pobreza. En Perú, mientras que la mortalidad infantil en todo el país, para 1999 se estimó en 48 por mil, en los Departamentos de alta concentración indígena -Huancavelica, Cusco y Puno- fue de 87,3, 74,2 y 72,1 respectivamente.

 

La Organización Panamericana de la Salud y la Organización Internacional del Trabajo han señalado que "las minorías étnicas muestran un deterioro en sus condiciones de salud superior a la media de la población general" (OIT/OPS, 1999). Según este informe, las etnias están excluidas en diferentes grados y formas de la protección social en salud en casi todos los países de la región. En Bolivia, las provincias con mayor número de población indígena, especialmente aymará (23.5%) y quechua (34%) son, a su vez, las que poseen los peores indicadores de salud del país. La desnutrición infantil grave y moderada en los niños menores de 5 años fue superior al promedio nacio nal en las provincias de Inquisivi, Tamayo y Omasuyo de La Paz (OPS, 1998, Vol.II), de alta densidad indígena. En Venezuela, la población indígena también presenta indicadores negativos de salud, particularmente entre los grupos que habitan en la selva y los migrantes. Según algunas investigaciones, entre los yanomamis de Amazonas entre 58% y 84% de la población se infecta de hepatitis B en algún momento de su vida, siendo ésta la tercera causa de muerte de este grupo, después de la malaria y la desnutrición.

 

La no incorporación de los indígenas a los sistemas educativos se manifiesta claramente en los altos índices de analfabetismo, sobre todo entre los grupos de mayor edad, y el bajo número promedio de años de estudio alcanzado, sobre todo en los niveles de educación media y superior. En Ecuador, por ejemplo, hace cinco años sólo 53% de la población indígena accedía a la educación primaria, 15% a la secundaria y 1% a la universitaria o superior (OPS, 1998). En Panamá, la proporción de analfabetismo, según 13 el Censo de 1990, era de 15% en el sector rural, de 3.3% urbano y 44.3% entre la población indígena. En México, en las regiones con mayor población indígena, el analfabetismo duplica y en muchos casos triplica al del resto de la población. A los problema s de acceso y cobertura educativa se agregan los de pertinencia pedagógica.Hasta principios de la década de los 90, la mayor parte de los países de la región no había abordado el tema de la interculturalidad y el bilingüismo. Es necesario buscar rutas alternativas para que los indígenas puedan incorporarse al manejo de los códigos de la modernidad, sin que ello signifique una pérdida de su identidad étnica, su lengua y su cultura.

 

También afectan seriamente a las poblaciones indígenas el deterioro amb iental y la condición de la mujer indígena. El primer factor se ha agudizado en las áreas geográficas de población indígena, cuya supervivencia, en muchos casos, depende de la reproducción de los recursos naturales renovables, por cuanto consideran al territorio y sus recursos como ‘bienes de uso' y no lo utilización con racionaldiad empresarial. Esta contradicción produce nuevos conflictos y mayor empobrecimiento entre las comunidades indígenas rurales.

 

En décadas recientes, El Salvador y Nicaragua sufrieron desplazamientos de población indígena debido a guerras civiles. Lo mismo ocurre hoy en zonas de conflictos como el Estado de Chiapas en el sur de México, y en Colombia, donde la acción de grupos armados ha creado un clima de violencia generalizada en ciertas áreas, afectando en forma directa a diversos grupos indígenas que han sido desplazados o conminados asumarse a las acciones. Los U'wa en la Guajira y los Cuibas en Arauca-Apure son los principales grupos indígenas afectados. Con la violencia se lesionan también los recursos patrimoniales de las comunidades, tales como fuentes de agua, bosques y tierras, generando nuevos factores de expulsión. En muchos casos, la violencia ha sido dirigida directamente contra los indígenas.

 

La CEPAL ha definido los códigos de la modernidad como aquellas destrezas requeridas para avanzar en competitividad, ejercicio de la ciudadanía moderna e igualdad de oportunidades. Entre estas destrezas destacan el cálculo, la lectoescritura, la capacidad de buscar y usar información y el conocimiento, la disposición al cambio, la adaptación a nuevos desafíos, el trabajo en grupo, el manejo de racionalidades múltiples, y otros. (Ver, p.e., CEPAL 1992).

 

Respecto de la variable género, sólo un porcentaje mínimo de las mujeres en edad activa tienen acceso al mercado laboral en los escasos centros poblados, y en promedio reciben la mitad del salario que reciben los varones Asimismo, el valor del ingreso promedio de la población indígena total (mujeres y hombres) es menor que el de la población no-indígena, aún en países como Chile. Además, las mujeres indígenas sufren permanentemente episodios de violación de sus derechos. Su salud integral y, en especial, sus derechos sexuales y reproductivos se ven constantemente afectados porque no se aborda el problema desde el escenario de dominación múltiple que las afecta, atendiendo a consideraciones económico-sociales, étnico-culturales y de género.

 

Para el caso de las poblaciones afrodescendientes, la situación es igualmente crítica. En Colombia, donde viven alrededor de 10.5 millones de afrodescendientes, los indicadores socioeconómicos los muestran como una población especialmente pobre, asentada en regiones particularmente pobres del país. En dicho país, "el 80% de la población presenta necesidades básicas insatisfechas, el 60% esta en situación de pobreza crítica, los ingresos per cápita son de 500/600 dólares al año, la esperanza de vida es solo de 55 años, la tasa de mortalidad infantil es de 130/mil nacidos vivos, el 70% de la población no tiene acceso a servicios públicos, la cobertura educativa es de solo 77% en primaria y 36% en secundaria, hay deficiente infraestructura y dotación en salud, educación." (Rosero, 2001). En todos estos ámbitos los promedios para la población afrodescendientes son mucho más críticos que para el promedio de la población colombiana, a lo que se suma el impacto, también especialmente agudo, de los conflictos armados y los desplazamientos sobre los grupos afrodescendientes.

 

En Brasil, la población afrodescendiente sufre con mayor fuerza que el resto de la PEA nacional el desempleo, los bajos salarios y la falta de acceso a cargos de jefatura. Según la Comisión interamericana de Derechos Humanos de la OEA (CIDH), el 50% de los afrodescendientes posee una renta mensual menor de dos salarios mínimos (US$ 270) mientras el 40% de los blancos estaban en esa situación en 1995. En el caso de los ingresos altos, el 16% de los blancos reciben más de diez salarios mínimos, proporción que baja a al 6% entre los afrodescendientes (CIDH, Informe sobre Brasil,1997). El mismo informe advierte que entre la población general, la mujer afrodescendiente es la que sufre mayor discriminación. El 37% de ellas son la fue nte primaria de ingresos de sus familias, mientras que en el caso de las mujeres blancas este porcentaje es de 12%. A su vez, el ingreso promedio de la mujer afrodescendiente es sólo un tercio del promedio mensual que recibe la mujer blanca jefe de familia.

 

Otro estudio referido a la estructura socioo-cupacional de la región metropolitana de Rio de Janeiro advierte que mientras los blancos (53%) se concentran en las ocupaciones no- manuales, los afrodescendientes (81%) y mestizos (70%) están más presentes en las ocupaciones manuales (Rangel, 1998). En el caso de los hombres, alrededor de 60% de los afrodescendientesy mestizos se ocupan de trabajos manuales en la industria, contra 37% de los blancos. Para las mujeres, la inequidad por raza no es muy distinta: alrededor de 40% de las afrodescendientes trabajan como empleadas domésticas mientras que sólo 15% de las blancas se dedican a esta actividad (Rangel, 1998).

 

Un factor importante de esta desigualdad es que la composición racial de la población brasileña varía según la región, predominando los blancos en el sur y los mestizos en el norte. Así, existe una concentración de blancos en las regiones de mayor desarrollo y de mestizos- mulatos en las que presentan menor nivel de ingresos por persona. Además, los afrodescendientes y mestizos tienen menor nivel de escolaridad que los blancos. De manera que en los dos mecanismos principales de superación de la pobreza, como son el empleo y la educación, la población afrodescendiente se encuentra en una posición crítica y de desventaja respecto del resto de la población. Estas dos características pueden explicar, en parte, la desigualdad de ingresos observadas entre blancos y negros. Sin embargo, las diferencias asociadas al origen racial persisten aún cuando se corrigen los resultados para evitar la incidencia de las dos variables mencionadas. En otras palabras, comparando personas de diferentes razas de una misma región y con el mismo nivel educacional, se observa que el grado de desigualdad, aunque reducido, continúa siendo significativo: el promedio de ingresos de los hombres afrodescendientes y mestizos corresponden a 74% y 79%, respectivamente, de los ingresos de los hombres blancos. En el caso de las mujeres, los porcentajes son 86% y 82%, respectivamente (PNUD/IPEA, 1996).

 

Consideración especial merece la situación de los afrodescendientes desplazados de sus territorios originarios, fenómeno dramático en el caso de Colombia, porque en ese desplazamiento concurre el problema de la pobreza en sus más variadas ascepciones.En primer lugar, los despoja de una riqueza patrimonial y cultural, a saber, el territorio secular donde han vivido yconstruido su identidad en relación con el medio ambiente. En segundo lugar, los hace más vulnerables, dado que los sorprende impotentes ante los fuegos cruzados (guerrilla, narcotráfico, paramilitares) y ante los grandes proyectos empresariales, muchas veces transnacionales, que ocupan los territorios de afrodescendientes para explotar y comercializar sus mejores recursos. En tercer lugar, los revela políticamente pobres, en la medida que reciben escaso apoyo estatal en los lugares de recepción (Rosero, 2001), donde los afrodescendientes terminan siendo el grupo más pobre en ingresos, más vulnerable en salud y seguridad física, más precario en vivienda y servicios básicos, y más excluido en empleo y educación.

 

Entre los sectores excluidos, los grupos indígenas y, en alguna medida, los afrodescendientes, plantean un desafío adicional: cómo compatibilizar la libre autodeterminación de los sujetos y la diferenciación en cultura y valores, con políticas económicas y sociales reduzcan la brecha de ingresos, de patrimonios, de seguridad humana y de acceso al conocimiento. Se trata de promover la igualdad en el cruce entre la justa distribución de potencialidades para afirmar la diferencia y la autonomía, y la justa distribución de bienes y servicios para satisfacer necesidades básicas y realizar los derechos sociales. Para universalizar la titularidad de derechos económicos, sociales y culturales, es necesario conciliar la no-discriminación en el campo cultural con el reparto social frente a las desigualdades. Esto incluye a su vez políticas de acción afirmativa o discriminación positiva frente a minorías étnicas, y también frente a otros colectivos .En el año 2000 317.000 personas fueron desplazadas en Colombia, de los cuales alrededor del 30% eran afrocolombianos. (ver Rosero, 2001).

 

Implicancias en la orientación de las políticas

 

Consideraciones generales

 

Avanzar en la superación de la pobrezasupone atacar simultáneamente sus causas estructurales y coyunturales. Respecto de lo primero, la CEPAL viene insistiendo en que el empleo y la educación son las dos grandes llaves maestras para reducir la pobreza y, al mismo tiempo, revertir la tendencia regresiva en la distribución del ingreso. Es, pues, indispensable combinar la expansión del empleo productivo con la difusión de destrezas y capacidades que permitan al conjunto de la PEA traducir mayor incorporación de conocimientos (vía educación y capacitación) en mayor productividad, mejores trayectorias laborales, más movilidad social ascendente, y la consecuente reducción en la brecha de salarios. Cuanto más se difunda la educación de calidad, y más se democraticen los logros educacionales hacia el conjunto de la so ciedad (en años de escolaridad y calidad del aprendizaje), más sólida es la base para avanzar en revertir la pobreza, no sólo por vía del empleo sino también por un ejercicio más difundido de la ciudadanía en la llamada sociedad de la información y la comunicación. Esto último permite revertir la exclusión política, vale decir, democratizar la la capacidad de distintos actores para exigir titularidad en derechos humanos, tanto de primera como de segunda generación.

 

Al mismo tiempo la CEPAL ha planteado, junto a otros agentes del desarrollo y organismos internacionales, que el gasto público social constituye un espacio irrenunciable para enfrentar situaciones de pobreza y vulnerabilidad sociales y, al mismo tiempo, para procurar transferencias progresivas que contrapesen la distribución regresiva del ingreso. El gasto social debe hacerse mayor, más orientado hacia los grupos de menores ingresos, más eficiente en el uso de sus recursos, y con mayor impacto en los resultados. Dicho gasto debe incrementarse en los sectores que deciden sobre el capital humano, como son la educación y la salud, pero también en otros que garantizan mayor seguridad y aseguran un piso mínimo de satisfacción de necesidades básicas. En esto es necesario que el gasto social tenga un margen de flexibilidad para enfrentar coyunturas en que la vulnerabilidad se exacerba por el impacto de la volatilidad financiera, de los ajustes internos y de la restricción del empleo.

 

Distintas dimensiones básicas de la pobreza deberán considerarse para una adecuada intervención de las políticas públicas. En primer lugar, la dimensión sectorial, donde se incluye el trabajo, la educación, la salud, la seguridad social y la vivienda. En segundo lugar hay que considerar los factores adscriptivos, tales como el género, la raza y la etnia, que implican políticas y programas transversales respecto de la estructura sectorial, y que a veces puede requerir mayor énfasis en la dimensión territorial y en la dimensión productiva, que en la sectorial-social. En tercer lugar hay que tener muy presentes la edad y el ciclo de vida de las personas, dado que los problemas más agudos varían por edad6. En cuarto lugar deben contemplarse las dimensiones territoriales, dado que la superación de la pobreza requiere trabajar en interacción estrecha con los beneficiarios y dentro de un marco institucional descentralizado.

 

Finalmente debe tenerse presente la dimensión familiar, dada la distribución de beneficios y activos dentro de las familias, y dado el carácter crítico y masivo de la pobreza en hogares uniparentales con jefatura femenina. Se debe evitar, al respecto, una confusión recurrente, a saber, que la focalización suponga la renuncia al principio universalista que debe guiar las reformas del sector social. El universalismo ha sido parte del discurso social tradicional de los gobiernos de la región. Se lo ha interpretado como el esfuerzo por generalizar una oferta de bienes y servicios igual para todos aduciendo, entre otras cosas, que ello contribuiría aelevarla.

 

Mientras que los jóvenes enfrentan un agudo problema de desempleo, para los ancianos los problemas se asocian más a la falta de servicios adecuados de salud. Para los tres párrafos siguientes me baso de manera bastante textual en el trabajo de Lorena Godoy,"Tendencias actuales en políticas para la superación de la pobreza: el caso de algunos programas cohesión social. Pero la práctica latinoamericana siempre mostró desigualdades notorias en esa provisión, por lo cual se ha hablado de universalismo excluyente, en unos casos, y estratificado, en otros. La primera acepción pone énfasis en los que quedan al margen de cualquier protección; la segunda, si bien acepta que muchos son atendidos, destaca que reciben prestaciones que varían en monto y calidad. Esas diferencias no tiene que ver con las necesidades mayores o menores de cada cual, sino con el status de los beneficiarios.

 

Quienes reciben las mejores atenciones pertenecen a los sectores más instruidos, más informados, más organizados, o viven en áreas mejor dotadas de servicios, y son personas que disponen recursos para hacer frente a los costos de transacción (transporte, tiempo)en los que es necesario incurrir para recibir los servicios. En cambio, el acceso a esa oferta ha sido siempre difícil para quienes, aun teniendo mayores necesidades, carecen de las características enunciadas.

 

Este enfoque tradicional contrapone erróneamente universalismo y focalización, lo que es equivocado, porque el primero es un principio y el segundo, sólo un instrumento. Hoy, afortunadamente, aumenta el consenso en cuanto a que "la focalización... no se contrapone a la universalización de los derechos sociales y mucho menos significa desmontar los derechos conquistados", sino que "se trata de una (forma)de discriminación positiva"de grupos especiales de la población que están demandando atenciones especiales para permitir su efectiva inclusión en el acceso a la riqueza y a los bienes y servicios socialmente producidos, capaces de situarlos en un estadio de dignidad" (Da Silva e Silva, 2001:14).

 

También se ha insistido en que "El supuesto básico de esa nueva generación de políticas sociales es que la focalización no significa la disminución de los gastos en programas sociales, sino elevar el patrón de eficacia del gasto social"(Draibe, 1997:24, cit. en Da Silva e Silva et al., 2001:139).

 

Atacar las causas de la pobreza, concebida como la privación de capacidades adecuadas para la plena inserción social de las personas (Sen), requiere programas que enfaticen el logro de capacidades, destrezas y habilidades necesarias para su inserción social, económica y política. Por el contrario, concentrar las intervenciones de política social en la mitigación de las manifestaciones de la pobreza, es propio de una perspectiva asistencialista. De allí que se deban crear de manera sostenible las condiciones para desarrollar capacidades y oportunidades pertinentes para la plena inserción social y económica de las personas. La inversión en capital humano es, por tanto, eje fundamental de estas políticas.

 

Consideraciones en relación a grupos indígenas y afrodescendientes

 

En relación a los factores de adscripción étnica, el principio básico para avanzar en la superación de la pobreza de los grupos indígenas y afrodescendientes pasa por el reconocimiento tanto de las formas de exclusión que padece, de necesidades básicas insatisfechas, y de cómo ambos problemas se reproducen por situaciones seculares que aún no se han resuelto y que se asocian a formas pasadas y/o presentes de discriminación.

 

Esto plantea el gran desafío de superar desigualdades y exclusiones derivadas tanto de la discriminación como de la llamada "homogenización cultural". La primera porque margina a los grupos indígenas y afrodescendientes, la segunda porque los desculturaliza respecto de sus propias formas de vida, empobreciéndolos en su identidad colectiva.

 

El reconocimiento de la diversidad multicultural y pluriétnica implica que los Estados y gobiernos reconozcan los derechos de estos grupos, los incorporen a la legislación, y provean los medios necesarios para el ejercicio real de sus derechos y las instancias para el desarrollo de sus potencialidades, capacitación para el manejo de los códigos básicos de la modernidad, sin que ello signifique la perdida de su identidad.

 

En materia jurídica, esto implica la promulgación de leyes generales o sectoriales que propendan al fortalecimiento, protección y promoción de las minorías (a manejar los códigos de modernidad implica el dominio de la lectoescritura, el cálculo, la capacidad para comunicar en medios de comunicación y frente a interlocutores diversos. Estas destrezas son instrumentales y por tanto no amenazan necesariamente la identidad cultural de los educandos. Por el contrario, les permite proyectar su identidad en un mundo de diálogo permanente entre grupos distintos, yles habilita a mayores posibilidades de desarrollo productivo sin que esto implique necesariamente renunciar a sus sistemas de pertenencia simbólica.veces mayorías) étnicas y raciales. Se debe avanzar a partir de un marco jurídico especial que establezca las condiciones para la implementación de políticas equitativas, que reconozcan la diversidad y especificidad étnica y racial. Un criterio normativo al respecto es la acción afirmativa o discriminación positiva en favor de minorías raciales. Ejemplos variados en este sentido se encuentran en la Ley Indígena de Chile, el Proyecto de Le y de Comunidades del Ecuador y el Proyecto de Ley sobre Desarrollo Autónomo de los Pueblos Indígena de Costa Rica.

 

En materia educativa la adecuación del sistema educacional a las condiciones culturales de los grupos indígenas constituye un elemento central que no sólo permite afianzar su identidad cultural sino que también asegura mejores logros de la población indígena infantil en el sistema educacional formal. Un ejemplo es la aplicación de las políticas lingüísticas, cuya mayor parte incorpora programas y proyectos de educación intercultural bilingüe y se fundamentan en el reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas, su lengua y cultura. La equidad educativa requiere, en este caso, incorporar estrategias adecuadas para que las poblaciones indígenas y minorías raciales accedan a los códigos culturales básicos de la modernidad sin que ello signifique la pérdida de su lengua y cultura. Por otra parte es necesario considerar que tanto lapoblación afrodescendiente como la indígena presentan logros inferiores al promedio, medidos en años de escolaridad formal. Por lo mismo es necesario combinar, en la inversión social en educación, la focalización en los sectores de menos logros con la afirmación o discriminación positiva hacia estos grupos segregados por adscripción étnica y racial. Programas sociales que apunten a mejorar las condiciones de aprendizaje, en zonas de mayor población indígena y afrodescendiente, no sólo deben ocuparse de la infraestructura escolar, la dotación docente y la adecuación curricular. También es importante acercar la escuela a la comunidad para mejorar las condiciones generales de aprendizaje.

 

En materia comunicacional, se debe incentivar el acceso de los pueblos indígenas y afrodescendientes a las nuevas tecnologías de las comunicaciones. La construcción de una ciudadanía activa y moderna exige hoy día la "alfabetización comunicacional", con el uso de soportes informáticos y tecnologías audiovisuales por parte de grupos étnicos que deben ser interlocutores en el d iálogo público. En los últimos años, las organizaciones indígenas del continente han demostrado su capacidad para adecuarse al cambio tecnológico, lo que se expresa en la utilización de recursos audiovisuales y sobre todo de Internet. Esto debe ser aprovechado en beneficio de las comunidades con el fin de promover redes de cooperación, intercambio de experiencias y conocimientos a escala nacional y regional. De esta manera es posible abordar no sólo la pobreza material sino también la simbólica, a saber, la falta de acceso a espacios públicos, a la comunicación intercultural y la presencia en instancias políticos.

 

En materia de empleo y trabajo, los gobiernos deben tomar medidas tendientes a evitar el trato discriminatorio de los trabajadores indígenas y afrodescendientes. Allí donde sea oportuno se podrán aplicar normas de afirmación positiva en la contratación, que permitan compensar las "desventajas históricas" de poblaciones indígenas y afrodescendientes en el acceso al empleo, con remuneraciones iguales por iguales tareas,y asegurando el cumplimiento de derechos sociales, de salud y accidentes y enfermedades profesionales.

 

En materia de salud, será necesario adoptar medidas especiales para lograr que los servicios de salud y otros servicios sociales sean más accesibles a las poblaciones indígenas y afrodescendientes, y respondan mejor a sus necesidades y perfiles específicos. En aquellos indicadores de salud donde estas poblaciones muestran situaciones más críticas que el resto de la población, se debe apuntar a servicios más focalizados y, allí donde sea posible, aplicando criterios de afirmación positiva. Además se debe reconocer la validez de la medicina y de la farmacología tradicional aceptando el empleo de medicamentos acreditados por su uso eficaz, facilitando al mismo tiempo la reintegración de las comunidades en su propia cultura.

 

En cuanto al acceso a la tierra , los Estados deben asegurar los derechos territoriales y la posesión de las tierras que estos pueblos y poblaciones han utilizado en forma ancestral, ya sea a través de normas legales generales y específicas, como por la vía del reconocimiento de los derechos consuetudinarios y los usos y ocupaciones históricas. Como lo fija y define el Convenio 169 de la OIT, se debe propender al establecimiento de medidas y programas de acción para que las poblaciones indígenas administren y gestionen sus propios territorios y recursos naturales. Y se deben examinar situaciones en que dicho Convenio sea también aplicable a poblaciones afrodescendientes que están asentadas secularmente en algunos territorios, como es el caso en Colombia.

 

La gestión y resguardo de recursos naturales y biodiversidad en tierras indígenas es un punto central a abordar por los países de la región. La demanda creciente por nuevas tierras de cultivo, la patentación de fitofármacos por consorcios transnacionales, las demandas por el uso de concesiones mineras acuíferas, petrolíferas y la explotación maderera, han creado un escenario que amenaza la sobrevivencia de los pueblos indígenas que habitan sus tierras ancestrales. En el marco de la Agenda 21 de la Cumbre de Río, los Estados deben establecer marcos regulatorios, como asimismo procesos participativos de trabajo conjunto con las comunidades, a través de los cuales se implementen planes de acción y gestión conjunta de sus tierras, recursos naturales y biodiversidad. Los Estados pueden aprovechar de manera conjunta la experiencia y conocimiento de los pueblos indígenas y afrodescendientes en gestión de recursos naturales y biodiversidad, además de apoyar programas de capacitación y entrenamiento en la gestión y explotación de sus propios recursos, en un marco que permita la generación dinámica de procesos de autodesarrollo y empoderamiento.

 

Frente a los problemas asociados a la discriminación étnica y racial es posible avanzar mediante la suscripción, ratificación y seguimiento de tratados, declaraciones, acuerdos y convenios internacionales; y la emergencia del tema de las etnias en el debate público y político es, también, una oportunidad para promover la diversidad cultural y ligar los procesos democráticos a las demandas del multiculturalismo. Esto debe conjugarse con la promoción de igualdad de oportunidades en el campo del desarrollo social, lo que se desglosa en intervenciones sectoriales tales como las recién señaladas.

 

Sin embargo, a la hora de ligar políticas de superación de la pobreza con políticas contra toda forma de discriminación étnica y racial, no es raro encontrar diferencias en sesgos y criterios. Si restringimos la definición de la pobreza a la relación entre ingresos y costo de canasta básica o de satisfacción de necesidades básicas, las políticas de superación de la pobreza estarán concentradas en fortalecer mecanismos que permitan elevar los ingresos de los pobres (vía empleo y educación), o que impliquen transferencias monetarias a los pobres (vía programas focalizados de apoyo), o que impliquen transferencias de activos (programas de micro-empresas, reforma agraria, transferencia de equipamiento, crécitos accesibles, etc.) o de servicios (mejor educación y salud públicas). Sin duda todos estos ámbitos son decisivos.

 

Pero en la medida que la pobreza no sólo se vincula con los ingresos sino también con las libertades y capacidades de los grupos para definir y lograr sus propios proyectos de vida, entonces las políticas se hacen más amplia, y resulta más factible compatibilizar acciones de superación de la pobreza con otras que permiten mayor autonomía y poder a las minorías étnicas. Aquí concurren, más que políticas sociales, políticas de empoderamiento, de mayor presencia ciudadana, de acceso a la comunicación pública y masiva, de acción afirmativa en el poder político, de visibilidad y reconocimiento de los grupos, de respeto al uso de la lengua, el ejercicio de las costumbres, el vínculo con el territorio, entre otros. Si la pobreza es una condición que impide la autonomía, superar la primera y desbloquear la segunda requiere una combinación bastante amplia de políticas tanto en transferencia de activos como en habilitación de poderes y visibilización de las diferencias.

 

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