Este informe examina la asistencia del Banco Mundial en casos de desastres naturales. El documento indica que es necesaria una nueva estrategia que integre los riesgos naturales previsibles en los programas de desarrollo.

Cuando se produce un desastre, la principal preocupación del país afectado es qué hacer, cómo hacerlo y cómo financiar las medidas de respuesta apropiadas. La necesidad de recursos financieros suele ser inmediata y a menudo estos fondos se desvían de programas de desarrollo a largo plazo porque no se dispone de financiamiento para situaciones imprevistas. El costo financiero que ha significado la respuesta ante los acontecimientos más recientes ha despertado especial interés en encontrar soluciones para movilizar recursos a nivel mundial y regional.

Se ha presentado una propuesta para establecer un mecanismo de financiamiento a nivel regional en América Latina; también se ha propuesto ampliar un programa de las Naciones Unidas ya existente con el fin de crear un mecanismo de financiamiento para situaciones imprevistas de alcance mundial. En medida creciente, el Banco Mundial ayuda a los países a recuperarse de los efectos desastrosos de los fenómenos naturales y a reducir su nivel vulnerabilidad en el futuro.

Cuando responde a un desastre natural, el Banco Mundial recurre a una amplia gama de servicios financieros y no financieros. Además, su respuesta abarca diversos sectores y temas, entre ellos, urbanismo, zonas rurales, medio ambiente, infraestructura, educación, salud y protección social.

Los servicios no financieros pueden incluir la convocatoria de reuniones de donantes, el suministro de asistencia para las evaluaciones que se llevan a cabo en cuanto se produce un desastre, la preparación de estudios, y asistencia técnica. La asistencia financiera del Banco puede consistir en la reasignación de fondos de proyectos en curso, la modificación del diseño de proyectos que se planea llevar a cabo, o la formulación de nuevos proyectos mediante el uso de diversos instrumentos de financiamiento. Además de los servicios analíticos y de asesoría, y del apoyo técnico, desde 1984 el Banco ha financiado 528 proyectos relacionados con desastres naturales, que representan préstamos por más de US$26.000 millones.

El Grupo de Evaluación Independiente (GEI) examinó la experiencia del Banco relativa a sus respuestas en casos de desastres en los últimos 20 años con el objeto de extraer lecciones que permitan formular prácticas recomendadas y asegurar que las actividades apoyadas por el Banco consigan los resultados previstos. La evaluación también tiene por objeto servir de base para la revisión que está llevando a cabo el Banco de su declaración de política sobre asistencia en casos de emergencia.

El informe presenta varias sugerencias concretas con respecto a la revisión de la política del Banco relativa al financiamiento para situaciones de emergencia como:

Preparar una estrategia o plan de acción para la asistencia en casos de desastres naturales

La asistencia del Banco en casos de desastres naturales podría mejorar si se elaborara una estrategia o plan de acción con las correspondientes orientaciones que:

• Ayudaría al personal a responder ante situaciones de emergencia con asistencia expedita y actividades de reconstrucción bien planificadas, y a actuar con eficacia en un período mucho más breve;

• Aseguraría que los fondos para situaciones imprevistas (ya sea a escala nacional, regional o mundial) representaran para todos los países prestatarios una respuesta financiera oportuna y adecuada ante acontecimientos graves;
• Ayudaría a gestionar los riesgos naturales en los países más vulnerables.

En la estrategia o plan de acción se debe señalar una metodología para determinar el nivel de riesgo de que ocurran desastres naturales en los distintos países. Se recomienda que los países se dividan en tres categorías: grupos de riesgo alto, mediano y bajo. Luego, se debe establecer la manera en que el Banco brindará asistencia a los prestatarios de cada una de estas categorías con el propósito de reducir su vulnerabilidad y aprovechar las capacidades y el liderazgo de cada uno de ellos.

En los países muy vulnerables, el plan de acción debe disponer que se preste más atención a los riesgos naturales durante la etapa de evaluación inicial de los proyectos de inversión en general, y específicamente durante la preparación de los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza, las estrategias de asistencia a los países y otros documentos de esa naturaleza.

Cuando corresponda, estos documentos no deberán limitarse a presentar una descripción de los riesgos, sino señalar además actividades de mitigación y desarrollo institucional susceptibles de seguimiento. En el caso de los países más vulnerables, se debe disponer de financiamiento para situaciones imprevistas, ya sea como parte de otro préstamo, fondos de destinación especial en el programa de financiamiento de la estrategia de asistencia a los países, o un fondo para catástrofes de carácter independiente (aunque esto podría ser innecesario si a la larga se establecieran fondos regionales o mundiales). Otra alternativa que valdría la pena considerar es la creación de un fondo especial administrado por el Presidente y que podría utilizarse para financiar el inicio inmediato de las actividades en cuanto se produzca un desastre.

El diseño de los proyectos financiados por el Banco en países que se consideren de riesgo mediano o alto deberá poder adaptarse en caso de que ocurra un desastre. En los documentos habituales de evaluación de riesgos que se preparan para todos los países se deberán considerar los riesgos de que se produzcan desastres naturales. La estrategia o el plan de acción se deberá enviar al Directorio para su discusión.

Revisar la política del Banco para orientar mejor al personal y aumentar la flexibilidad de las respuestas de la institución ante los desastres naturales

Las emergencias son de diversa naturaleza y, pese a que existen ciertas semejanzas, la mayoría difiere en aspectos muy importantes de los desastres provocados por fenómenos naturales. La política del Banco debe reflejar esas diferencias y considerar por separado los conflictos y las enfermedades epidémicas, con disposiciones que se apliquen únicamente al tema pertinente.

Hay dos maneras de hacerlo: los desastres naturales pueden ser materia de una política operacional independiente (como se pide en la evaluación del Grupo de Evaluación Independiente de 1998 relativa a la experiencia del Banco en actividades de reconstrucción después de un conflicto), o bien la OP 8.50 podría incluir disposiciones específicas en relación con los desastres naturales, las situaciones posteriores a los conflictos, la salud y otras emergencias, de manera que cada tema se trate por separado. Cualquiera sea la forma que adopte, la política del Banco debe centrar más la atención en la prevención de desastres y la reducción de los niveles de vulnerabilidad en todas las operaciones relativas a estos fenómenos. Se deben flexibilizar las prohibiciones establecidas en la política con respecto a la asistencia y el financiamiento en el caso de acontecimientos recurrentes.

La tramitación acelerada y las disposiciones para el rápido desembolso de los préstamos de emergencia para recuperación han atendido parcialmente la necesidad de iniciar de inmediato las actividades a corto plazo, pero podrían complementarse fructíferamente con un nuevo mecanismo, como un fondo central especial administrado por la oficina del Presidente (similar al que existe en el Banco Interamericano de Desarrollo) para financiar las necesidades más urgentes durante los primeros días de respuesta después de un desastre.

No obstante, los préstamos de emergencia para recuperación son menos adecuados para actividades a más largo plazo, como las de mitigación, reconstrucción y fortalecimiento institucional, que requieren más tiempo para la preparación y la evaluación inicial, y no necesitan quedar eximidos del cumplimiento de las normas de salvaguardia y diligencia debida.

Del mismo modo, la atención de los problemas sociales durante la preparación y ejecución de las actividades suele requerir más tiempo del que se dispone en el marco de los préstamos de emergencia para recuperación. Tales actividades son más apropiadas para las operaciones habituales de financiamiento para proyectos de inversión, pero con frecuencia se han dejado de lado habida cuenta del período de implementación de tres años de los préstamos de emergencia para recuperación y debido a la pérdida de interés de los prestatarios en tomar un segundo préstamo.

Aumentar la capacidad de respuesta del Banco en casos de desastre y asegurar que ésta se pueda movilizar sin demora

Ya sea que exista o no una unidad designada que se ocupe de los desastres naturales y los riesgos que éstos plantean, el Banco debe estar en condiciones de reunir y diseminar rápidamente su experiencia internacional a los prestatarios en caso de una emergencia. Además, los equipos de trabajo necesitan apoyo para llevar a cabo las evaluaciones que deben realizarse luego de un desastre, y para diseñar intervenciones de emergencia que se ajusten a las necesidades y capacidades de cada prestatario.

Para responder ante situaciones de desastre se requieren conocimientos y experiencia en diversos sectores. La inclusión de personas con conocimientos en materia de desastres en las misiones del Banco tras una crisis grave puede resultar fundamental. La selectividad a la hora de identificar a los funcionarios que integran las misiones en situaciones posteriores a un desastre permite evitar los problemas relacionados con el diseño y la escala de la respuesta que se pueden presentar cuando se envía a personas que no están acostumbradas a ver destrucción en gran escala o que no conocen el país.

El Banco cuenta con muy pocas personas con esas características, y actualmente no tiene un mecanismo congruente para movilizar a estas personas responsables de responder ante un desastre natural. El hecho de sacar a los integrantes del Grupo temático sobre gestión de riesgos de sus responsabilidades produce inevitablemente un impacto negativo en sus actividades habituales. Además, dado que el número de funcionarios que cuentan con los conocimientos necesarios es tan reducido, se suele recurrir a las mismas personas una y otra vez.

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